Sambia

Hat Sambia ein Schuldenproblem?

Sambias Verschuldung ist in den letzten Jahren wegen großer Investitionen in den Rohstoff- und den Infrastrukturbereich dramatisch angestiegen. Im November 2020 musste Sambia als erstes Land aufgrund einer Rezession im Kontext der Covid-19-Pandemie seine Schuldendienstzahlungen einstellen. Schon vor der Pandemie hatte das Land ein hohes Überschuldungsrisiko. Seither konnte sich die Wirtschaft zwar leicht erholen, die Verschuldung verbleibt aber auf einem sehr kritischen Niveau. Im Februar 2021 ersuchte die sambische Regierung als drittes Land Schuldenerleichterungen unter dem G20 Common Framework for Debt Treatments beyond the DSSI. Erst im August 2022 wurde das Rettungspaket des Internationalen Währungsfonds (IWF) final verabschiedet, welches zentrale Voraussetzung für die Verhandlungen im Rahmen des Common Framework ist. In diesem Kontext errechnete der IWF den nötigen Umfang an Schuldenerleichterungen auf 8,4 Milliarden US-Dollar bis 2025. Seitdem verhandelt Sambia mit seinen öffentlichen und privaten Gläubigern über die Umsetzung von Schuldenerleichterungen.

Die wichtigsten Schuldenindikatoren (Stand: 2021)

Erklärung zu den Indikatoren und Grenzwerten

Wer sind die Gläubiger von Sambia?

Erklärung der Schuldenkategorien

Sambias Schuldenprofil hat sich seit 2015 dramatisch verändert. 2019 stieg der Anteil privater sambischer Schuldner an der Gesamtverschuldung auf 57 Prozent an. Seitdem ist aber eine rückläufige Entwicklung zu beobachten. 2021 entfielen noch rund 40 Prozent der Gesamtschuldenlast auf private sambische Schuldner (Anleihen unberücksichtigt). Öffentliche Schulden gegenüber multilateralen Gläubigern bestehen mehrheitlich zu konzessionären Bedingungen. Bedeutende multilaterale Gläubiger, die Kredite zu Entwicklungshilfekonditionen vergeben haben, sind die Weltbank und die Afrikanische Entwicklungsbank. Beide haben aber auch Kredite zu Marktbedingungen vergeben. Bei den öffentlichen bilateralen Gläubigern bleibt China mit Abstand wichtigster Gläubiger. Die Volksrepublik vergab an das Land ebenso wie die meisten anderen Gläubigerstaaten hauptsächlich Kredite zu marktnahen Konditionen. Laut den Statistiken der Weltbank hält China Forderungen gegenüber Sambia, die sich auf rund 3,3 Milliarden US-Dollar belaufen. Die China Africa Research Initiativeging 2021 jedoch von einem Forderungsbestand von rund 6,6 Milliarden US-Dollar und damit bis zu 3,3Milliarden US-Dollar versteckten Schulden aus. Der Internationale Währungsfonds gewährte Sambia im August 2022 ein Kreditprogramm in Höhe von 1,3 Mrd. US-Dollar zu Entwicklungszusammenarbeits-Konditionen. Laut sambischen Finanzministeriums sind die Forderungen des IWF gegenüber Sambia bis Ende 2022 jedoch auf lediglich 186 Millionen US-Dollar angestiegen. Gut ein Viertel der öffentlichen Verschuldung setzt sich aus ebenfalls zu Marktbedingungen gewährten Finanzierungen durch private Banken und ausländische Investoren zusammen. Seit 2016 ist die Finanzierung des sambischen Staats durch private Banken stark angestiegen. Britische Banken, wie die Commercial Development Bank, spielen die größte Rolle. Das sambische Finanzministerium gibt auf seiner Webseite insgesamt eine höhere Schuldenlast an als die Weltbank. Demnach hielten multilaterale Ende 2021 Forderungen gegenüber Sambia im Umfang von ca. 3,2 Milliarden US-Dollar, ca. 0,9 Milliarden US-Dollar mehr als von der Weltbank in seiner International Debt Statistics angegeben. Auch die Schuldenlast gegenüber kommerziellen Gläubigern wird mit rund 2,9 Milliarden US-Dollar ca. 0,6 Milliarden US-Dollar höher als bei in den Weltbank-Statistiken beziffert. Die Schuldensituation ist daher womöglich dramatischer als zuerst an die Weltbank von Sambia berichtet. Seit 2012 hat Sambia sich mit drei Staatsanleihen im Gesamtumfang von 3 Milliarden US-Dollar am internationalen Kapitalmarkt behaupten können. Unter den Anleihehaltern sind bekannte Großinvestoren wie BlackRock. Deutschland hält seit der Entschuldung des Landes unter der Entschuldungsinitiative für hoch verschuldete Staaten (engl. Heavily Indebted Poor Countries, HIPC) keine Forderungen mehr an Sambia. Im Januar 2021 wurde bekannt, dass die sambische Regierung die Anteile des Schweizer Rohstoffhändlers Glencore an der Mopani–Kupfermine vollständig übernommen hat, zum Preis der Übernahme der noch ausstehenden Verbindlichkeiten des Minenunternehmens gegenüber Glencore-Körperschaften in Höhe von 1,5 Milliarden US-Dollar. Zahlungsrückstände bestehen gegenüber neun Staaten, vier multilateralen Institutionen und vielen privaten Kreditgebern. Insgesamt belaufen diese sich auf rund 2,8 Milliarden US-Dollar. Insbesondere gegenüber dem chinesischen Staat sowie gegenüber privaten Kreditgebern aus dem Vereinten Königreich und China bestehen Zahlungsrückstände im dreistelligen Millionenbereich.

Trend

Sambia gehört zu den Ländern, die seit Beginn der zweiten Dekade dieses Jahrhunderts Ziel großer Investitionsoffensiven aus reicheren Ländern geworden sind. 2012 und dann erneut 2015 konnte Sambia erstmals in seiner Geschichte Staatsanleihen an den internationalen Kapitalmärkten verkaufen. Infolge der massiv ausgeweiteten Kreditaufnahme sind die Schulden schneller gewachsen als die Wirtschaft. Folglich haben alle Schuldenindikatoren seit 2011 deutlich zugenommen. Da nach der Entschuldung des Landes unter der HIPC-Initiative der Verschuldungszyklus aber auf einem sehr niedrigen Niveau begonnen hat, lagen die Auslandsschulden-Indikatoren Ende 2015 noch nicht im kritischen Bereich. Dies hat sich nach 2015 geändert, als in großem Stile private ausländische Finanzierungen in die private Infrastrukturfinanzierung und den Rohstoffsektor flossen und auch bilaterale Kredite vor allem aus China dramatisch zunahmen. Dagegen ist der Zugang des Landes zu Entwicklungshilfekrediten deutlich zurückgegangen. Seit der Zahlungseinstellung im November 2020 ist Sambia de facto vom internationalen Kapitalmarkt ausgeschlossen. Die absolute Verschuldung ist daher von 2020 auf 2021 gesunken. Im selben Zeitraum sank die Verschuldung relativ zur Wirtschaftsleistung ebenfalls leicht, auch wenn die Indikatoren zu einem Großteil auf einem sehr kritischen Niveau verbleiben. Im Zuge steigender Kupferpreise und dadurch steigenden Exporteinnahmen sank die Auslandsverschuldung im Verhältnis zu den Exporteinnahmen allerdings auf ein leicht kritisches bzw. unkritisches Niveau.

Bisherige Schuldenerleichterungen für Sambia

Sambia erreichte im Zuge des so genannten Millennium Rush seinen Decision Point im Rahmen der HIPC-Initiative. 2005 wurde der Completion Point erreicht und gleichzeitig auch die Streichung der verbliebenen Schulden bei der Internationalen Entwicklungsorganisation, beim IWF und dem Afrikanischem Entwicklungsfonds unter der Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI) umgesetzt. Durch die Initiative fiel der Auslandsschuldenstand von 7,4 Milliarden US-Dollar 2004 auf 2,3 Milliarden US-Dollar im Jahr 2006. Zuvor hatte Sambia seit 1982 bereits siebenmal im sogenannten Pariser Club der Gläubigerregierungen verhandelt, davon wurden dreimal nur Zahlungsaufschübe gewährt (Classic Terms), viermal gab es unterschiedlich weitreichende Zahlungserleichterungen. China erließ Sambia 2001, 2006 und 2007 Schulden in Höhe von insgesamt rund 260 Millionen US-Dollar. 211 Millionen US-Dollar wurden 2006 gestrichen und können als Beteiligung Chinas an der HIPC-Initiative interpretiert werden – auch wenn China selbst seine Erlasse als strikt bilaterale Maßnahme versteht. Sambia ist damit eines der von chinesischen Schuldenerlassen am stärksten begünstigten Länder in Afrika. 1994 konnte Sambia einen Teil seiner Schulden bei kommerziellen Banken mit Unterstützung eines externen Gebers mit einem Abschlag zurückkaufen. Im April 2020 wurde Sambia von der G20 und dem Pariser Club eine Stundung der Schuldendienstzahlungen im Rahmen der Debt Service Suspension Initiative (DSSI) angeboten. Die Regierung hat das Angebot akzeptiert. Nach Angaben der Weltbank wurden zwischen 2020 und 2021 de facto 516 Millionen US-Dollar an Schuldendienst an die G20-Mitgliedsstaaten gestundet. Allerdings wird dieser Betrag nicht erlassen, sondern muss verzinst zwischen 2023 und 2027 in fünf gleich großen Raten nachgezahlt werden. Im September 2020 bat die sambische Regierung seine Anleihegläubiger erfolglos um einen sechsmonatigen Aufschub fälliger Zinszahlungen. Im Oktober 2020 einigte sich die sambische Regierung Medienberichten zufolge mit der Chinese Development Bank, deren Forderungen nicht Teil des Schuldenmoratoriums der G20 sind, auf einen sechsmonatigen Aufschub fälliger Zinszahlungen sowie auf eine Umschuldung fälliger Tilgungszahlungen.

Aktuelle Risiken für die Schuldentragfähigkeit

Sambia ist seit November 2020 de facto zahlungsunfähig, nachdem es eine fällige Zinszahlung auf eine seiner Staatsanleihen nicht leisten konnte. Im Januar 2021 musste das Land erneut eine Zinszahlung aussetzen und beantragte daraufhin eine Umschuldung unter dem G20 Common Framework on Debt Treatments beyond the DSSI. Aufgrund der Auswirkungen der weltweiten Eindämmungsmaßnahmen der Corona-Pandemie stürzte das Land 2020 in seine erste Rezession seit 25 Jahren, unter anderem aufgrund des Einbruchs des Kupferpreises und dem Stillstand des Tourismus. Geschätzt 87 Prozent der öffentlichen Einnahmen hätten 2020 allein in den Schuldendienst fließen müssen. Mitverantwortlich für die Pleite ist auch eine in der Vergangenheit wenig disziplinierte Haushaltspolitik. 2022 wurde die Tilgung einer der drei Staatsanleihen im Umfang von 750 Millionen US-Dollar fällig, welche jedoch nicht ausgeführt wurde. Das sambische Finanzministerium gab als Kondition für eine Tilgung die Neuverhandlung der Rückzahlungsbedingungen an. 2024 wird die Tilgung der zweiten Staatsanleihe im Umfang von 1 Milliarde US-Dollar fällig. Das Land hat inzwischen ein Schuldenprofil, wie es eher für Schwellenländer mit einem erheblichen Wertschöpfungsanteil bei industrieller Fertigung und modernen Dienstleistungen typisch ist. Das Land lebt aber weiterhin vom Export unverarbeiteter Rohstoffe und seiner Landwirtschaft. Aus dieser Spannung erwuchs das schon vor der Pandemie als „hoch“ bewertete Überschuldungsrisiko, das der IWF dem Land bescheinigte. Ein hohes Überschuldungsrisiko bedeutet, dass unter dem Basisszenario, welches der IWF vor der Pandemie in den kommenden Jahren für Sambia erwartete, das Land kritische Schulden-Grenzwerte anhaltendend überschreiten würde. Auf Grund der Zahlungseinstellungen wurde Sambia im November 2020 durch die Ratingagentur Fitch in die Kategorie „RD“ herabgestuft und verblieb seitdem auf diesem zweitschlechtesten Niveau. Im Februar 2021 begannen die ersten Verhandlungen mit dem Internationalen Währungsfonds über ein Rettungspaket sowie eine neue Schuldentragfähigkeitsanalyse, beides eine Voraussetzung für Verhandlungen unter dem Common Framework. Sowohl der Glencore–Mopani-Deal als auch die durch inländische Kreditaufnahme finanzierte öffentliche Verschwendungssucht vor der Präsidentschaftswahl im August 2021 dürften die Umschuldungsverhandlungen verzögert haben. Nachdem der IWF im August 2022 ein Kreditprogramm gewährte, entschied sich im Oktober 2022 auch die Weltbank für einen Zuschuss in der Höhe von 275 Millionen US-Dollar. Seither verhandeln Sambia und seine Gläubiger unter dem Common Framework eine Schuldenrestrukturierung. Ein zentrales Problem für eine Schuldenregelung in Sambia ist aber die für ein armes Land bemerkenswert zersplitterte Gläubigerlandschaft mit China und Privatgläubigern als den wichtigsten Akteuren. Die Machtlosigkeit der G20, private Gläubiger ohne gesetzliche Regeln in Schuldenerlassmaßnahmen einzubinden, zeigte sich schon im Herbst 2020 mit der Weigerung privater Gläubiger, ähnlich wie die G20 dem Land einen Aufschub der Schuldendienstzahlungen zu gewähren. Entscheidend ist, inwiefern private Gläubiger zu Zugeständnissen bereit sein werden, solange die Gefahr besteht, dass freiwerdende Mittel in die Bedienung intransparenter chinesischer Forderungen fließen und inwieweit China zu tatsächlichen Schuldenstreichungen über Zahlungsverlängerungen hinaus bereit ist. Beobachter*innen gehen davon aus, dass China nur dann tatsächliche Streichungen akzeptiert, wenn private Gläubiger zu gleichen Bedingungen Streichungen gewähren. Allerdings rückte China von seiner lang gehaltenen Forderung ab, multilaterale Gläubiger wie die Weltbank in Schuldenrestrukturierungsprozesse einzubeziehen. Dies erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass ein Deal tatsächlich erzielt wird. Ende April 2023 legte die sambische Regierung seinen öffentlichen bilateralen Gläubigern einen Umschuldungsvorschlag vor. Nun wird deren Reaktion auf Sambias Vorschlag erwartet.

Politische Empfehlungen

Sambia ist ein eher komplexer Fall für eine Umschuldung unter dem G20 Common Framework, angesichts einer stark zersplitterten, sich gegenseitig blockierenden und teilweise intransparenten Gläubigerlandschaft. Dazu zählen zwei von drei Staatsanleihen ohne die für eine Umschuldung hilfreichen Collective Action Clauses, Forderungen auch bei der exportfinanzierenden China Development Bank (CDB), die China bislang aus den G20-Initiativen herausgehalten hat, sowie intransparente Deals wie mit Glencore zur Übernahme der Mopani-Mine. Der Fall Sambia stellt die Wirksamkeit des G20 Common Framework für eine umfassende, alle Gläubiger einbeziehende und für die Wiederherstellung von Schuldentragfähigkeit ausreichende Einigung auf die Probe. Die Verhandlungen laufen bereits über zwei Jahre. Vertreter*innen der sambischen Regierung sowie der Weltbank warnten davor, eine Lösung weiter hinauszuzögern. Ohne umfassende Streichungen wird jedoch kein nachhaltiger Ausweg aus der Pleite möglich sein. Der IWF geht davon aus, dass Sambia Schuldenrestrukturierungen im Umfang von 8,4 Milliarden US-Dollar bis 2025 benötigt. Vertreter*innen der Zivilgesellschaft beziffern den Bedarf an Schuldenrestrukturierungen jedoch auf 9,8 Milliarden US-Dollar, 6,3 Milliarden US-Dollar davon müssten vollends gestrichen werden. Außerdem müsste laut IWF der Anteil der Schuldenddienstzahlungen an den Staatseinnahmen auf 14 Prozent sinken. Vertreter*innen der Zivilgesellschaft hingehen gehen davon aus, dass der Anteil der Schuldenddienstzahlungen an den Staatseinnahmen auf 12 Prozent sinken muss, damit kleine Veränderungen Sambia nicht wieder in ein hohes Risiko der Zahlungsunfähigkeit bringen. Zudem sieht der IWF Kürzungen der Staatsausgaben, Kürzungen der Subventionen von Benzin und der Landwirtschaft sowie stärkere fiskalische Kontrollen vor. Auch wenn keine Kürzungen im Bildungs- und Gesundheitswesen geplant sind, würden diese Maßnahmen aber besonders den Teil der Bevölkerung treffen, der ohnehin schon am stärksten unter den Folgen der Dürre von 2019 und der Covid-19-Pandemie leidet. Umfassendere Schuldenstreichungen sind das einzige Mittel, um einen sozial verträglichen Weg aus der Schuldenkrise zu finden.

Weiterführende Informationen und Materialien:

• Länder-Factsheets zum Schuldenreport 2023 (Sri Lanka, Ghana, Pakistan, Sambia)
• Pädagogische Materialien, Aktivität 16: “Sambia: Klimawandel verschärft Schuldenkrisen” – Mystery (2020)
• News (17.11.2020): “Sambia: Erste Staatspleite im Kontext der Corona-Pandemie”
• Pressemitteilungen (12.11.2020): Sambia: Wegen Corona in die Pleite – G20 müssen jetzt handeln”
• Artikel “Die öffentliche Verschuldung in Sambia und ihre Auswirkungen in der Zukunft” von Andrew Simpasa und Frank Mischo, in: Schuldenreport 2015, S. 25-27

Video: “Staatsverschuldung in Sambia – Geoffrey Chongo” (November 2016)

Stand: April 2023  

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